사회복지직, 사회복지학과, 사회복지사 등 기초과목 사회복지개론 요점 요약 정리 5. 조선시대 및 서양의 사회복지

5. 조선시대 및 서양의 사회복지

1. 조선시대 이전과 이후의 사회복지 역사의 이해

 

1) 조선시대 이전의 사회복지
- 과거 사회복지는 ‘백성을 이롭게 한다’는 점에서 사회복지와 관련되지만, ‘사회복지제도’라고
말하기에는 무리가 따름
- 조선시대 이전의 사회복지사는 크게 공적 제도와 사적인 제도로 나누어 볼 수 있음
- 공적인 제도는 춘궁기와 자연재해 등으로 인하여 백성이 궁핍하게 되는 것을 예방하려는 비황․
창제도, 자연재해 등으로 어려움을 겪는 백성을 구하는 구황제도가 있음
- 민간의 복지제도(사적 제도)는 주로 사찰을 통한 복지활동, 계와 향약 등 민간조직을 통한 활동,
그리고 복지가에 의한 활인사업이 포함됨

 

2) 고구려의 진대법
- 한반도는 사철이 뚜렷하기 때문에 가을에 추수한 곡식으로 초여름까지 살고, 여름에 거둔 곡식으로
초가을까지 살아야 함. ‘보릿고개’라는 춘궁기 발생
- 국가는 춘궁기에 곡식을 대부하는 사업을 제도화시키고 이를 각종 창제로 발전시킴
- 대표적인 예가 고구려의 진대법인데, 고구려 고국천왕은 16년(서기 194년)에 재상 을파소의 건의에
따라 진대법을 제정하여 민생구휼에 힘을 기울였음, 이 법은 내외대열법이라고도 하여 춘궁기인 3월
~7월에 백성에게 관곡을 대여, 추수기인 10월에 환납케 하였음

 

3) 고려시대·조선시대
- 고려시대 창제 : 흑창, 의창, 상평창, 유비창 등임
- 태조 왕건은 초기에 흑창 설치, 중앙집권체제를 완성한 제6대 임금 성종은 흑창을 보강하여
의창으로 개칭하고, 곡물의 매매로 물가조절기능을 갖춘 상평창 설치
- 조선시대의 창은 전체적으로 고려의 창제를 답습, 상평창과 의창이 대표적이었고, 사창(社倉)이
발달했다는 것이 특징임
- 조선시대 상평창은 진휼과 같은 구호적인 의미는 줄어들고 일반 백성에게 춘궁기에 곡식을
대여하고 가을에 거두는 이식을 위한 제도로 탈바꿈했음
- 조선의 의창은 저장된 곡물의 반은 거치하고 나머지 반은 민간에 대부하여 다음 추수기에 환곡케
하였음.
- 창제도는 지방관에 의해서 악용되기도 했음. 즉, 고리대부, 민란의 원인이 되기도 함

 

4) 창제도
- 창의 원래 목적은 백성의 구제만을 위한 것이 아니라 전시에 군량 확보, 부족공동체나 왕가의
재력을 비축하는 시설로 창제도가 널리 활용되었음
- 고려시대에는 창의 물가조절기능이 강조되었고, 수도뿐만 아니라 지방관청에까지 설치해서 백성의
안정된 생활에 관심을 가졌음
- 조선시대에는 공적인 창뿐만 아니라 주민이 자주적으로 운영하는 사창이 만들어지기도 했음
- 창은 춘궁기와 흉년에 대비하는 비황제도 일뿐 아니라, 물가조절 기능, 군량미의 비축, 지방재정의
수입원, 왕궁/사찰/지주의 재력의 비축, 그리고 구휼기관 등 다목적용으로 활용되었음
- 정부가 추수기에 공판을 통해서 벼를 수매하고, 이를 비축하였다가 연중 일정한 가격으로 판매하고,
군량미로도 사용하는 이른바 ‘정부미’는 오랜 전통을 가진 창제도와 관련되어 있음

 

5) 구황제도
- 춘궁기에 대비한 창제도가 비황제도라면 수해와 한해와 같은 자연재해를 대비한 대책은 구황제도임
- 농업중심사회에서 백성이 매년 겪는 일은 춘궁기를 넘기는 일이지만, 그보다 훨씬 힘든 일은 홍수,
가뭄, 기근, 바람, 우박, 지진과 같은 자연재해와 전란과 같은 인위적인 급변임.
- 구황이 비황과 다른 점은 정부가 비축하고 있는 관곡을 재해를 당한 백성에게 무료로 배급한다는
점에서 곡식을 빌려주는 진대와 차이가 있음
- 고구려, 백제, 신라 등은 자연재해를 맞을 때 관곡을 진급(賑給), 토지세금, 군역, 부역, 형벌 등을 광
범위하게 면제하거나 감면하였음
- 고려시대에는 국가에 좋은 일이 있을 때 은면지제, 천재지변에는 재면지제, 그리고 수재와 한해
등이 있을 때는 수한질여진대지제를 실시하였음

 

6) 환과고독
- 홀아비, 홀어미, 고아, 아들이 없는 이 즉 환과고독을 사궁(四窮)이라고 하여 가장 어렵게 사는
사람들의 대명사처럼 사용함
- 모든 백성을 잠재적 수혜자로 생각한 복지제도가 진대 혹은 창제이고, 자연재해의 피해자를
수혜자로 본 것이 진급 혹은 구황제도라면, 환과고독은 가족의 보호를 받기 가장 어려운 사람이므로
상시적인 요보호대상자임
- 왕들은 환과고독의 무의무탁한 빈민을 구제하는 사궁진휼(四窮賑恤)을 실시, 그 결과 이들에 대한
보호가 일종의 관부의 의무처럼 되었음.
- 환과고독 중에서도 노동력이 아직 없는 고아와 이미 상실된 독거노인은 더욱 큰 관심의 대상이
되었음
- 혼자 살아가기 어려운 고아와 독거노인의 경우 시설보호를 하거나 주변사람이 돌도록 별도의
시책을 개발하기도 하였음

 

7) 사궁보호대책
- 조선시대 : 정조 7년(1783년)에는 유기아와 행걸아 등에 대한 법인 ‘자휼전칙’을 제정하였음
- 자휼전칙은 기아와 걸식으로 굶어죽는 어린이들이 많았으므로, 정조가 특별히 윤음(綸音)을 내려
사목(事目)을 정하고 혜휼(惠恤)의 길을 열어 그 시행방법을 규정하게 하였음
- 주요 내용은 나이와 구제기간, 행걸아 구제의 친족책임의 원칙, 행걸아 구제방법, 유기아 발견과
보고절차, 유기아 구휼을 위한 젖어미제도, 행걸아 유기아 입양과 추거(본래 연고자가 찾아가는 것),
죽/젖먹이는 절차와 사후감독, 의복과 의료, 지방에서의 절차와 재정 등임
- 자휼전칙은 요보호아동을 국가가 보호할 때, 그 우선순위를 친족부양, 무친족자의
관부유양(官府留養), 민간 임의수양으로 하는 등, 이후 우리 나라 수용보호정책의 근간이 되었음
- 사궁에 대한 관심은 오늘날 국민기초생활보장제도의 주된 수급자가 독거노인(獨), 18세미만의
아동(孤), 그리고 편모(寡)/편부(鰥)가족이라는 사실과 맥을 같이 하고 있음

 

8) 장애인복지
- 사궁과 함께 가장 어렵게 사는 사람중 대표적인 사람이 환자와 장애인임
- 빈곤 환자, 돌림병 환자, 행려병자와 같이 유랑걸식하는 환자와 장애인의 경우 국가에서 무료로
치료하지 않으면 그들의 생명과 안전은 방치될 것임
- 고려시대에는 이들에 대한 의료보호를 중시하여 문종 때 동서대비원을 양경도에 설립하고,
예종때에는 혜민국을 설치하여 환자들에 대한 시약 및 구호를 제공함
- 고려시대의 대표적인 구료/의료기관은 동서대비원뿐만 아니라, 제위보, 혜민국 등이 있었음
- 조선시대의 의료보호사업의 특징은 의료기관과 의료원의 증설, 의약품의 개발과 제도화, 의술의
개발과 의학서의 저술활동 등을 장려 하였함
- 태조 원년(1392년)에는 궁내 의료를 담당하는 전의감과 일반 백성의 의료기관인 혜민서와
동서대비원 등을 설치하였음. 태조 6년에는 제생원이 별도로 설치
- 조선시대에는 재해와 기역(饑疫)이 발생할 때는 각 해당 지역에 중앙으로부터 재상어사, 구황어사,
진휼사 또는 구급경차관 등을 파견하여 그 실상을 조사하고 구료 등의 활동을 하게 하였음

 

9) 종교의 지원
- 삼국, 고려, 조선시대에 걸쳐 여러 국가는 비황․창제, 구황․견감, 환과고독 구휼, 구료․의료 등을
광범위하게 실시하였지만, 그 영향력이 수도나 지방관서가 있는 곳에 집중되었을 것임
- 전국 각지에서 살고 있는 일반 백성들은 계, 두레, 품앗이, 향약 등 자생적인 상호부조 방식으로
어려움을 극복하거나, 사찰 등의 도움으로 재난을 이겨내야 했음
- 고려시대에 불교는 국교로서 사회에 큰 영향을 주었고 구휼사업에도 기여하였음
- 당시 사원은 경제적으로 많은 토지와 노비를 소유, 사원에서는 풍부한 토지와 재산을 이용하여
자선을 행하는 자비심과 복을 만든다는 복전(福田) 사상에 바탕을 두고, 빈곤한 백성이나 행려자에게
시식, 구료 등의 진휼을 실시하였음

 

10) 민간의 상부상조
- 상호부조를 목적으로 한 계나 두레 등의 자발적인 활동을 통해 백성 상호간에 구빈활동 활발
- 조선시대 : 계(契)와 향약(鄕約)임. 계는 가장 광범위하게 형성된 상호부조이었음
- 계 : 회의, 친목, 노동경합, 조합, 종교적 의례와 같은 복합적인 기능을 목적으로 하여
지역주민들간의 조직임, 경제적 이해관계와 친목을 도모하는 자생적인 주민조직
- 계의 조직은 역사가 매우 깊을 뿐만 아니라 오늘날까지도 가장 강력한 자생조직이고, 그 운영방식이
상호부조 양식에 영향력을 미치고 있음
- 향악 : 조선중기 이후 유림을 중심으로 한 도덕적 결사체의 성격이 강했음
- 향약의 4대강목 : 좋은 일을 서로 권하는 덕업상권(德業相勸), 잘못을 서로 규제하는
과실상규(過失相規), 예로서 서로 사귀는 예속상교(禮俗相交), 그리고 어려운 일을 당하면 서로 돕는
환난상휼(患難相恤)
- 환난상휼은 적극적인 상호부조를 담고 있음
- 오늘날 우리 사회의 각종 협회와 조합의 운영방식은 계의 전통을 따르는 경우가 많음, 향약은
당시의 사회적 사고인 사망, 질병, 수재․화재, 빈곤 등에 대해서 매우 체계적으로 대응한
상호부조라고 볼 수 있음

 

※ 한국의 현대 사회복지역사 - 최근의 사회복지 흐름

연도	주요 내용
1992.	재가복지봉사센터 설립
1995.7.	보건복지사무소 시범사업 실시(∼1999년 12월)
1996.	자활지원센터 시범사업 실시
1998.7.	사회복지공동모금법 시행
1999.	사회복지시설 평가 시작(사회복지시설의 운영 수준 및 서비스 질을 향상시키고자 3년마다 정기적으로 실시 중
1999.4.	사회복지공동모금회법 시행
2000.10.	국민기초생활보장제도 시행, 지역사회 중심의 자활지원사업이 본격적으로 전개됨
2003.7.	사회복지사업법 개정, 지역사회복지계획 수립 의무화
2004.1.	아동복지법 개정, 지역아동센터 법제화
2004.7.	국고보조사업을 지방으로 이양하는 국고보조금 정비방안 확정
2004.7.	사회복지사무소 시범사업 실시(∼2006년 6월)
2004.12.	한시적 분권교부세 도입(2014년까지 연장)
2005.7.	지역사회복지협의체 설치 운영, 1기 지역사회복지계획수립
2006.	자원봉사활동기본법 시행
2006.7.	주민생활서비스 전달체계 전국적으로 도입
2007.	희망스타트 시범사업 실시, 아동발달지원계좌(디딤씨앗통장)사업 시행, 전자바우처 사회서비스사업 시행, 지역사회서비스투자사업실시
2008.	드림스타트 시범사업실시
2008.7.	노인장기요양보험제도 시행
2009.	희망리본 프로젝트 시범사업 실시
2010.1.	사회복지통합관리망(행복e음),개통, 희망키움통장 사업실시
2012.	사회서비스이용 및 이용권 관리에 관한 법률 시행
2014.	기초연금법 시행

2. 서구의 사회복지 역사

 

1) 봉건사회
- 봉건사회의 피지배층인 농민들 대부분은 낮은 농업생산성으로 인해 만성적인 빈곤 상태에 있었지만
살던 지역을 떠날 수 없었음
- 흉작과 인구증가, 엔클로져로 인하여 농민들은 농토로부터 내몰리고 부랑자로 전락하게 되었음
- 엔클로져(enclosure) : 16세기 양털가격의 상승, 양 목축업 호황, 지주들이 자신의 농토와 공유지를
양목장으로 바꾸었으며, 19세기초까지 농토와 공유지의 울타리치기를 말함

 

2) 빈민법의 시대
- 16세기 들어 노동능력을 가졌으면서도 여기저기 떠돌며 일자리를 찾아 헤메는 실업 부랑자들을
규제하려는 것이 빈민법이었음.
- 엘리자베스 여왕은 부랑자 문제가 억압과 교구의 구빈만으로 해결되지 않는다는 것을 인정하고
보다 합리적인 대책으로 1601년 빈민법(poor law)을 집대성함.
- 부랑인을 세 가지로 분류, 처우 : 노동능력이 없는 빈민(노약자, 만성병자, 맹인, 정신병자)은 구빈원
또는 자선원에 수용하고, 노동능력이 있는 빈민은 교정원 실제로는 작업장에서 강제로 일을 시키며,
아동은 도제로 삼는다는 것임
- 엘리자베스 빈민법은 구빈의 책임을 교회가 아닌 정부(지방정부)가 최초로 졌다는 점에서 가장 큰
의의가 있음
- 이를 위해 정부는 지방세액을 증가시켰고, 당시 각 교구에는 자체 구빈제도와 시장이 임명한
구빈감독관이 있었는데 이들로 하여금 구빈업무와 지방세 징수업무를 관장케 하였음

 

3) 개정 빈민법의 시대
- 빈민법은 봉건사회의 농촌사회로부터 이탈한 부랑자에 대한 억압책이었음
- 그러나 자본주의의 진전으로 도시의 노동자계급이 등장, 만성적이고 주기적인 실업, 극도의 저임금,
열악한 위생과 보건 등 이전과는 질적으로 다른 새로운 사회문제가 야기되었음
- 이에 영국의 지배층은 빈민법을 개악한 개정 빈민법을 제정함
- 1834년 개정 빈민법의 핵심내용은 공적 구빈 수준이 자신의 노동으로 생활하는 사람보다 낮아야
한다는 열등처우의 원칙, 작업장 입소 자격조사를 통해서 노동능력이 있는 사람은 작업장으로
보내고 원외구조를 폐지하며, 그리고 행정의 중앙집권화와 통일이었음
- 개정 빈민법에 의해서 구빈세를 줄이려는 목적은 달성되었지만, 당시 불어닥친 공항과 대량 실업은
개정 빈민법의 적용을 어렵게 만들었음
- 20세기초 실업문제가 점점 더 심각해지자 개정 빈민법은 재검토가 불가피해졌고, 1948년
국민부조법이 제정되면서 빈민법은 완전히 폐지되었음

 

4) 자선조직협회(Charity Organization Society)
- 영국에서 사회보험이 도래되기 전이자 빈민법 시대가 퇴조하던 시기, 즉 19세기 후반
빅토리아시대에 박애, 상호부조, 자조 등 민간활동이 활발하게 전개됨
- 박애사업은 계급간, 가진 자와 가지지 못한 자간의 운동이었고, 상호부조는 일하는 사람들이 서로를
돕는 활동이었으며, 자조 또는 절약운동은 스스로 자신의 문제를 해결하는 방법
- 이러한 활동은 20세기 사회복지 발전에 밑거름이 되었음
- 박애사업에서 빼놓을 수 없는 것이 1869년 런던에서 처음 설립된 자선조직협회(COS)임
- 협회의 창립목적은 중복 구빈을 없애기 위한 여러 자선활동의 조정, 환경조사와 적절한 원조제공에
있었음

 

5) 인보관운동(settlement movement)
- 1854년 데니슨 목사가 주축이 되어 캠브리지대와 옥스퍼드대 학생들과 슬럼가의 노동자들을
결합시킴으로써 빈곤문제를 해결하려는 일종의 사회운동이었음, 빈민가의 생활 체험을 통해 빈곤은
경제적인 문제라기보다는 정신적인 문제이고, 교육을 통해 빈민이 자신을 스스로 변화시켜야
가난에서 벗어날 수 있다고 보았음, 이 운동에 적극 참여하다 젊어서 죽은 토인비를 기려 동료들이
1884년 런던의 동부 빈민지역에 만든 토인비 홀은 세계 최초의 지역사회복지관임
- 자선조직협회와 인보운동이 주로 부르조아와 대학생에 의해서 시도된 것
- 상호부조 : 좋은 우정관계의 유지, 일자리에 대한 정보교환, 질병 치료와 장제비 지원 등 매우
다양하고, 그 형태도 공제조합, 노동조합, 주택협회, 주민은행, 협동조합 등으로 발전되었음. 특히
노동자들 사이의 공제조합은 사회보험의 발전에 밑거름이 됨

 

6) 사회보험의 출현
- 빈민법은 봉건적인 사회복지정책, 사회보험은 자본주의적인 사회복지정책임
- 사회보험은 임금노동자 특히 육체노동자가 주된 대상. 자본주의 사회적 위험(산업재해, 실업, 질병,
정년퇴직 등)에 대한 대응책이고, 노동자와 자본가가 그 재정을 공동 부담하였음
- 비스마르크의 사회보험 : 의료보험법이 1883년에 먼저 통과되고, 산재보험법은 1884년, 그리고 노령
폐질보험법이 1889년에 통과되었음
- 비스마르크의 사회보험은 그 재정을 자본가에게 부담, 노동자의 충성심을 국가로 유도하려는
것이었으므로, 자본가는 이에 반대하는 입장이었음. 노동조합도 노동자 계급의 정치적 진출과
과격화를 막기 위한 것이라는 음모를 파악하고 반대하였음

 

7) 사회보험의 확대
- 자본가와 노동자의 반대에도 불구하고 이후 사회보험은 노사정이 함께 산업사회의 문제를 해결하기
위한 방안으로 널리 활용되었음
- 영국 1911년에 영국 최초의 사회보험인 국민보험법을 제정, 국민보험은 의료보험과 실업보험이
동시에 제도화 된 것임
- 사회보험이 사회주의에 대한 방파제가 된다고 확신함
- 독일에서 처음 도입, 영국에서 실험을 거친 사회보험은 1930년대 미국에서 대공항의 사회문제를
해결하기 위해서 적용되었음
- 미국 : 1935년에 제정된 사회보장법은 노령보험, 실업보험, 공공부조와 사회복지서비스로 구성됨

 

8) 복지국가 시대
- 사회보험의 대상이 육체노동자에서 화이트칼라와 자영인 계층으로 확대됨
- 전 국민을 대상으로 하는 시민복지정책으로 성격이 바뀌었기 때문임
- 복지국가는 2차 세계대전 후 영국에서 베버리지 보고서(1942)를 바탕으로 처음 만들어졌음
- 베버리지는 ‘사회보험과 관련 서비스에 관한 위원회’의 위원장으로서 보고서를 작성할 때 세 가지
원칙에서 출발했음. 즉, 분파적 이해를 무시하고, 국가 재건을 위하여 5대악(결핍, 질병, 무지, 불결,
나태)을 극복하며, 국가는 단지 국민최저만을 보장하고 그 이상은 개인과 가족의 노력에 달려있다는
것임

 

9) 베버리지 보고서
- 베버리지는 사회보장의 6개 원칙과 6개 대상층, 그리고 8개 욕구 원인을 제시하고 이에 맞는
대책을 세우고자 하였음
- 사회보험이 성공 세 가지 기본 전제조건
- 가족수당은 가족의 크기와 소득을 고려하여 결정되어야 하고, 보건서비스는 치료적일 뿐만 아니라
예방적이어야 하며, 완전 고용은 매우 긴요한 전제조건임
- 6개 원칙 : 충분한 급여, 정액급여, 정액갹출, 행정책임의 통합, 포괄성, 분류화

 

10) 복지국가의 위기
- 베버리지 보고서는 국민보험법, 국민보건서비스법, 국민부조법, 아동법으로 이어짐
- “요람에서 무덤까지”로 칭송 받은 노동당정부의 복지국가정책은 이후 큰 변화 없이 계속되었음.
- 오일쇼크이후 경기침체 속에서 1979년 집권한 대처는 과거의 온정주의적 보수당 철학을 자유와
경쟁과 효율을 중시하는 냉혹한 자유주의로 바꾸는데 성공하였음
- 자유주의 도입 이후 복지국가에 대한 대대적인 수정작업이 뒤따랐고, 신자유주의로 불리는 새로운
조류는 복지국가의 위기 또는 후퇴를 가져왔음